关于2021年度市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2022年8月25日在永州市第六届人民代表大会常务委员会

第五次会议上

市审计局局长　杨复权

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受市人民政府委托，向市人大常委会报告2021年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

    市审计局在市委、市政府的正确领导和省审计厅的具体指导下，认真落实新《审计法》要求，聚焦主责主业、聚焦发展与安全、聚焦财政支出绩效提升、聚焦“三高四新”战略定位和使命任务落实，对2021年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计结果表明，面对复杂多变的经济形势和疫情影响等诸多风险挑战，全市各级各部门深入贯彻习近平总书记对湖南工作重要指示精神，全面落实中央和省、市决策部署以及市五届人民代表大会第六次会议有关决议，以“开局就是决战，起步就要冲刺”的奋斗姿态，紧紧围绕“十四五”总体发展目标，统筹做好疫情防控和经济社会发展各项工作，财政经济运行总体平稳。

    ——财源建设初见成效。大力实施“三高四新”财源建设工程，制定以“3457”为总体目标的“永州方案”，落实省财源建设“6643”行动计划，一体推进中心城区财源振兴、重点产业税收提升、骨干财源企业培育、园区产业发展提质、县域财源培植扩量进位“五大行动”，压实产业主管部门、县市区党委政府、税务部门“三个责任”，激发经济发展活力，积极挖潜增效，克服减税降费、房地产市场低迷等不利影响，财源建设实现平稳开局。全市全口径税收完成173.07亿元，增长11.08%，为6个实现有效提升的市州之一，排名全省第4。

    ——财政保障精准精细。认真落实党政机关“过紧日子”要求，持续压减非重点、非刚性、非必需支出，2021年度市本级一般公共服务支出同比下降5.81%；尽力调配资金落实中央、省、市决策部署，助力重点工作、重大项目实施，全面落实“三保”各项要求，投向民生领域资金达32.07亿元，占市本级一般公共预算支出的62.61%。

    ——发展安全稳定稳妥。坚持“防风险”与“促发展”同步谋划，“开前门”与“堵后门”齐头并进，通过加强债务管理、规范举债融资行为、持续加大监管问责力度，切实防范化解债务风险。2021年，市本级化债任务超额完成，综合债务率同比持续下降，平台公司“八转”工作有序推进。在此基础上，争取新增政府债券额度32.68亿元，为推动项目建设，带动扩大有效投资，保持经济平稳运行提供了有力保障。

    一、市本级财政管理审计情况

    重点审计了市本级政府性资源统筹、财政支出政策落实、预算绩效管理、决算草案编制、存量资金盘活和库款保障等情况。

    2021年，市本级财政收入总计80.76亿元，支出总计63.40亿元，结转下年支出17.36亿元；政府性基金收入共计93.23亿元，支出共计87.81亿元，年终结余5.42亿元。市本级国有资本经营收入131万元，支出26万元，调出资金105万元。市本级社会保险基金收入合计67.26亿元，支出合计53.61亿元，年末滚存结余69.34亿元。

    审计结果表明，通过坚持依法理财和积极挖潜增效，地方一般公共预算收入（地方财政收入）24.61亿元，预算完成率102.36%，较上年同比增长6.5%；通过积极向上争取项目，专项转移支付收入完成7.43亿元，同比增长33.2%，为永州经济社会平稳运行和高质量发展提供了财力支撑。

    审计发现，财政财务管理日趋规范，乱发津补贴等违纪违规现象已得到有效遏制，但也还存在一些突出问题：一是预决算编制不精准，政策导向欠明确。一方面，预算编制中专项资金科目设置与重大决策部署结合欠紧密。如招商引资、制造业发展和科技创新等专项资金被笼统安排在“工业等产业发展及开放型经济专项资金”中，未能较好体现省委、省政府明确的“三高四新”战略发展导向。另一方面，财政决算（草案）部分事项不准确。主要是未按上级要求归集政府债券利息收入。如对市经发集团2021年11月归还的地方政府债券利息，总预算会计未按年初预算安排记入“专项债券收入”，而是记入“其他应付款”；对以前年度项目单位归还的地方政府债券利息，总预算会计未及时清理转入“预算稳定调节基金”等。二是存量资金未盘活，统筹力度不够。对20多个单位多年节约结余资金及市财政此前清理收回的存量资金，市财政未及时梳理收回盘活使用。同时，资金统筹方法不多，对于一些部门单位当年上级专项转移支付资金和市本级待分配的资金，可以统筹到财政统一使用的，市财政缺乏与相关部门的协调对接，统筹力度不够。

    二、市级部门预算执行审计情况

    按照“全面覆盖、突出重点”的原则，对市民政局机关及其所属单位开展“穿透式”审计。重点审计了预决算编制、预算执行及绩效、资产管理等情况，发现的主要问题：一是资金使用绩效差。主要是项目实施进度慢，审计抽查的2个项目均未按时完工。如市社会福利中心2020年至2021年收到永州市居家养老服务指挥中心项目中央补助资金264万元，项目计划2021年完工。至审计时该项目仍未开工建设。市慈善总会2021年共拨付 “一老一小”慈善公益项目资金598.24万元（市民政局统筹、县市区民政局具体实施），至2021年底各县市区尚结余452.34万元，其中“爱心午餐”项目180万元未使用。二是资金资产管理不规范。市殡仪馆、福田茶场和市社会福利中心未及时收取承包出租收入1053.56万元。福田茶场老院子两个棚改房建设项目于2019年12月完成竣工验收、市社会福利中心儿童福利大楼于2018年12月底正式投入使用，至审计时均未完成工程竣工结算。三是往来账款长期不清理。至2021年12月底，市社会福利中心20年以上往来款51万元、市民政局及市社会福利有奖募捐委员会办公室5年以上往来款401.1万元未清理。四是部分公益资助项目信息未公开。2021年，市慈善总会直接开展的助医、助困、老兵援助、肿瘤患者救助等公益资助项目合计支付108.94万元，项目种类及申请、评审程序等相关信息未公开发布。

    三、政府债务审计情况

    主要审计了市本级债务管理及债券资金使用情况。审计发现，一些专项债券项目管理不善，绩效欠佳。如有的项目前期准备不充分（征地拆迁工作未完成、项目地质复杂、新冠疫情影响、资金短缺等原因），项目单位工作推动不力，导致出现“资金等项目”情况；有的项目单位绩效管理意识不强，专项债券项目申报时绩效评估不充分，项目实施中绩效目标管理意识不强，导致项目效益未达预期等。

    四、管理区（经开区）财政决算审计情况

    对金洞管理区、回龙圩管理区、永州经开区（以下合称三区）2020年度财政决算及其他财政收支情况开展审计，重点审计了财政改革及政策落实、财政决算真实完整合法性、财政管理以及政府性债务管理等方面的情况。发现的主要问题：一是财政管理制度改革不到位，管理不规范。财政预决算管理制度不完善，预算执行缺乏刚性约束，决算编制不真实。如预算安排的专项资金仅凭区主要领导签批就可调剂使用，财务人员可随意调整决算报表等。国库集中收付制度不健全，财政支出不规范。永州经开区和金洞管理区仍然实行会计集中核算制度，各部门单位还保留实有资金账户，财政财务收支脱离财政大数据监管，安全风险较大。审查监督机制缺位，既无人大监督，同级审计也因职能不独立（审计局设在财政局合署办公）难以发挥监督作用。二是缺乏科学决策和有效执行，资金资产使用绩效低下。一方面，缺乏绩效管理导向，公共资金投入效益低下。如永州经开区“135”工程升级版标准厂房建设项目，区管委会未制定对合作方的考核细则，没有建立基于绩效目标管理的约束机制，导致投入与产出不对等，较目标效益相差很远。另一方面，资金资产管理粗放，浪费严重。如金洞管理区生态旅游公司项目推进缓慢，贷款资金9809.19万元长时间闲置，形成利息损失。回龙圩管理区城投公司2015年7月花费995万元购置的回龙湖游乐园游乐设备，既无法经营，也未及时处置，任其闲置废弃。三是中央八项规定精神落实不到位，“过紧日子”思想树得不牢。如永州经开区贯彻落实中央八项规定精神跑偏走样，部门随意发放津补贴现象易发多发。金洞管理区、永州经开区未全面落实过“紧日子”要求，2020年度公用经费不降反增。

    五、重点专项资金审计情况

    主要对市本级养老保险基金和列入2021年市本级绩效运行监控重点的5项资金开展审计。

    （一）市本级2021年基本养老保险基金审计情况。2021年，市本级企业职工基本养老保险参保72432人，机关事业单位基本养老保险参保16217人。发现的主要问题：一是财政补助资金到位不及时。至2021年底，永州经开区财政局未将市财政局下达的城乡居民基本养老保险缴费及基础养老金上级补助资金448.30万元，及时拨付至社保基金财政专户。二是基金使用不规范。因人社部门审核不严，导致违规向已死亡人员、服刑人员支付养老保险待遇6.76万元，另有3人重复享受机关事业单位基本养老保险与城乡居民养老保险待遇0.87万元。

    （二）绩效运行监控重点专项资金审计情况。探索财审协调联动工作方法，对列入2021年市本级绩效运行监控重点的第七次全国人口普查专项经费、残疾人就业扶贫专项资金、公共污水处理专项资金、安全生产专项资金、市派科技特派员专项资金等5项资金开展审计。发现的主要问题：一是部分绩效目标和年度指标值未完成。其中：因资金未及时到位，残疾人就业扶贫资金有2个绩效目标未完成；因项目实施单位工作力度不够，第七次人口普查专项资金有3个绩效目标、安全生产专项资金有2项年度指标值未完成。二是公共污水处理成本及基本水量核定欠合理。一方面，合同约定的污水处理费支付标准偏高，与根据污水处理企业提供资料测算出的污水处理费成本比，超出幅度较大。另一方面，合同约定的污水处理基本水量标准欠合理，污水处理企业提供资料显示，2020年12月至2021年11月的12个月中，有9个月的污水处理量未达基本水量标准，根据合同约定结算水量时给予补差较多（月实际处理水量不足基本水量时，结算水量=实际处理水量+差额水量×合同约定比率）。

    六、国有资产审计情况

    重点对行政事业和自然资源2类国有资产管理使用情况开展了审计。

    （一）行政事业性国有资产审计情况。对市属行政事业单位的资产管理使用情况进行审计，发现的主要问题：一是资产管理体制机制未理顺。《永州市市直机关事业单位资产管理办法》刚刚出台，财政、机关事务管理和国资部门的职能职责尚未完全明确，各项工作还未步入正轨。二是基础管理存在薄弱环节。由于基础管理薄弱等原因，行政事业性国有资产还存在账实不符、权属不明等问题。如18家单位将部分资产以名义金额1元入账，涉及土地32宗107.42万平方米、办公用房和其他用房13处2.54万平方米；18家市直单位管理的部分土地和房屋由于土地调拨时未明确产权，房屋年代久远、人员变动、资料缺失等原因，暂未明确权属单位，涉及土地13宗面积9.35万平方米、房屋58处9.46万平方米等。三是大量存量资产未盘活使用。市机关事务管理部门及相关单位未合理调剂使用各项资产促进共享共用，未采取有效措施盘活存量资产，市本级13个单位存在闲置土地和房屋，涉及土地15宗10.48万平方米、办公用房和其他用房93处面积6.95万平方米、保障性住房35套0.23万平方米。

    （二）中心城区存量建设用地审计情况。对市本级中心城区规划区189平方公里范围内14003个土地图斑，1203个档案地块，逐宗逐块进行盘清，建立了权属清单和问题清单台账，绘制了图斑地图。发现的主要问题：一是建设用地管理体制机制不完善。市本级目前实际履行土地储备职能的有市城发集团、市经发集团、永州经开区、冷水滩高科园、永州农科园、零陵区土地储备中心、市土地储备中心等7个主体。市自然资源局尚未建立土地集中管控机制，也未按照 “统一规划、分片开发”的理念进行科学供地，各个管理主体各自为政，没有明确专人专班经营管理。自然资源部门也没有建立土地管理的数据平台，难以发挥应有职能作用，土地开发处于“散、乱”状态。二是中心城区存量土地体量大、问题多。一方面，市本级中心城区规划区内存在大量存量建设用地，根据土地报批和开发利用情况，既有审批手续已完备的土地，也有需要完善审批手续才能开发利用的土地。另一方面，在审批手续已完备的土地中，存在大量宗地面积1亩以下，且无法与相邻土地合并开发的小、杂、散土地，以及已供应给其他市场主体，因其未按约定时间动工而闲置未用的土地等。三是土地开发利用没有形成城市经营新理念。花费大量资金储存的土地没有被有序开发利用。一方面，缺少“一盘棋”的思想和经营机制，业主单位各自为政，习惯于“抓大放小”，对于小宗的、遗留问题多的土地，没有花精力去做活。另一方面，经营粗放，没有结合城市经营战略真正意义上开展集约节约用地，对土地市场缺乏基本的策划、包装，土地效益挖潜不足。

    （三）国有自然资源资产审计情况。结合经济责任审计，对道县月岩、双牌阳明山、东安舜皇山、宁远九嶷山、蓝山湘江源和江永千家峒等6个国家森林公园管理局的10名领导干部开展自然资源资产离任（任中）审计。发现的主要问题：一是职能定位不明，可持续发展乏力。在国有林场改革中，6个森林公园由自收自支企业化管理的事业单位改为全额拨款的公益一类事业单位，解决“温饱问题”后，没有认真领会习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”“要把绿水青山转化为金山银山”的指示精神及时转变职能，工作目标缺失，原动力不足，可持续发展前景不乐观。二是机构臃肿，财政资金浪费。改革后，各县（市、区）没有根据森林公园的职能调整机构编制，造成人力、物力、财力浪费。如2021年东安舜皇山森林公园管理局机关人员125人（职工总数310人），其中安排在办公室的有43人。同时，该局在已设置森林管护抚育安置人员86人的情况下，又将森林管护抚育等正常的业务工作实行“购买服务”，承包给本单位或社会人员实施，且存在森林抚育任务未完成、生态公益林未更新采伐等问题。其余5家森林公园管理局也存在类似问题。三是财政监管未跟进，财务管理不规范。改革后，各地财政没有严格将森林公园管理局纳入财政监控，各森林公园管理局内控不严、监管缺失，导致单位资金账外运行，廉政风险难以管控。此外，国有收益和国有资金存在损失风险。如江永千家峒、双牌阳明山、道县月岩、蓝山湘江源和东安舜皇山等5个森林公园管理局共有木材销售收入、各类租金和借款等资金合计1.24亿元未收回（该问题审计期间已督促各地整改）。

    七、重大项目概算管理审计情况

    针对政府投资项目超概算问题突出现象，对市本级2019年至2021年政府投资项目概算管理情况开展专项审计调查，同时，根据省发改委、省审计厅的统一部署，对申请调整概算的4个政府投资项目的预算执行情况开展审计。发现的主要问题：一是概算编制质量不高。由于建设单位前期工作不充分，对概算编制成果复审不严，以及概算编制单位工作粗放等原因，导致随意计取和少算、漏算费用问题时有发生。如审计重点抽查10个项目，有5个项目存在随意计列征地拆迁费用的问题。申请调概的4个项目均存在少算土地出让金、土地契税，漏算建设期贷款利息、耕地占用税之类的问题。二是概算审批职能弱化。一方面，概算审批管理履职能力不足。市发改委未配备造价专业人员，因专业人才匮乏，基本依赖中介评审机构和评审专家的结论，工作质量难以保障。另一方面，概算审批管理机制制度不健全。市发改委尚未建立概算评审复核制度，未按“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，制定概算执行情况事中事后监管工作指南和操作规程，也未针对概算编制方面存在的普遍性问题研究形成统一规范的计算规定，导致概算编制和评审标准不统一，责任不细化，随意性大。如审计调查34个项目，有31个项目的概算存在漏计或多计工程建设其他费用等问题。重点抽查10个项目，有2个项目概算综合误差率超过6%的规定标准。三是项目实施控制不严。由于建设单位责任未压实，重大变更不按规定程序报批，擅自提高建设标准、扩大建设规模等，导致不合理投资增加。如S355江华分水岭至白芒营公路项目新增及变更用地293.50亩、工程变更825份及新增单价247份未按规定程序报批，涉及金额2.96亿元等。

    八、上年审计工作报告指出问题后续整改情况

    上年审计工作报告共指出问题38项，涉及具体问题136个。至2022年6月，已整改96个，基本整改8个，部分整改32个。部分整改的问题主要是行政事业性国有资产管理方面的问题，由于资料不全、产权不明晰等原因，一时难以整改到位。对这些问题，市审计局在2021年度市本级预算执行审计中进行了关注，下一步将督促市机关事务管理部门和相关部门单位采取措施协同发力，争取尽早统一解决。

    九、审计建议

    针对审计发现的问题，提出如下建议。

    （一）依法聚财高效用财，全力稳住经济大盘。一要大力培植财源。坚定不移推进“三高四新”战略，强化政策引导、要素保障和资金扶持，按照“十四五”规划和2035年远景规划要求持之以恒抓好产业链建设。健全完善相关机制制度，统筹推进重大项目建设，依规高效分配使用产业发展等专项资金，保持财政支出强度，充分发挥财政资金的引导和撬动作用。二要大力组织收入。在认真落实减税降费政策，全力助企纾困激发市场主体活力的基础上，依法加强税收征管，严格非税收入管理，杜绝“跑冒滴漏”，做到应收尽收，全力做大收入“蛋糕”。

    （二）盘活存量“三资”，强化财力保障。一是盘活存量资金。一方面要建立健全存量资金管理制度，实行存量资金台账管理，对结余两年以上的上级转移支付等资金，收回统筹用于“三保”和重点急需领域，有效发挥资金使用效益。另一方面要加大资金统筹力度。市财政要对当年上级转移支付和本级待分配资金进行阶段性梳理，按照不同的资金分门别类提出处理意见，科学统筹收归财政。要积极与相关部门单位协调对接，以利部门工作开展和事业发展。二是盘活存量资产。对现行的行政事业单位国有资产，财政、国资和机关事务管理部门要尽快理顺职能职责，切实按照《永州市市直机关事业单位国有资产管理办法》《清查处置市直党政机关和参公事业单位国有资产实施方案》的要求，采取调剂、置换、租赁、转让、转化、开发等多方式多途径盘活。三是盘活土地资源。要切实发挥规委会的职能作用，全面统筹中心城区存量土地的开发利用，真正实现节约集约用地，改进城市经营理念。各土地储备业主单位要安排专门的人员和机构，专责研究土地的开发利用和遗留问题的处理。市自然资源局应充分运用此次专项审计的成果，健全和完善存量土地管理的大数据平台，为中心城区土地开发利用提供数据支撑。

    （三）强化绩效管理，提高财政支出绩效。全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。一是建立事前绩效评估机制。将绩效关口前移，强化专项资金和项目事前绩效评估，评估结果不佳的不予批复。二是提升工作执行力，保证工作质量和进度。资金使用部门和项目单位要压实工作责任，强化责任担当，积极推进工作，提高资金使用效益。三是开展绩效运行监控。项目主管部门要建立预算资金绩效运行监控机制，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题分析原因并及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。四是全面实施绩效评价并强化结果应用。财政部门要完善专项资金和项目绩效评价机制，建立健全绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，对绩效好的专项资金和项目优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的专项资金和项目予以调整，对低效无效资金削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。对于财政资金使用的绩效管理，也是今后审计监督的重点内容。

    （四）强化基层治理，提高治理效能。针对三区财政管理存在的问题，要探索将其财政预算编制执行和决算编制情况纳入市人大常态化监督审查范围的方式方法，把三区财政管理全面纳入法治化轨道（市人大财经委、预工委已在开展调研）。同时，市财政部门要加强对三区财政管理的指导监督，督促其尽快上线财政核心业务一体化系统，固化预算管理流程，促进三区财政科学化、精细化、规范化管理。针对国有森林公园管理局存在的问题，要由市委编办牵头，市林业局参与，指导各县市区开展全市森林公园（林场）机构编制改革调整，在保证合理的人员编制的同时，把富余人员编制调剂到其他需要的地方，既减少浪费，也让森林公园（林场）轻装上阵。同时，各级林业主管部门要切实履行行业监管职责，对森林公园（林场）可持续发展进行深入调研，明确职能定位，建立健全目标管理机制，推动各森林公园（林场）在保生态、保民生两条底线的同时，积极创新发展。

    （五）压实工作责任，强化投资概算管理。针对概算管理中存在的问题，要在规范投资决策、严格立项审批和深化前期工作、加强项目提前储备、强化建设监管的基础上，压实项目法人代表概算管理第一责任人责任、代建单位概算主体责任和勘测、设计、造价咨询、评估等中介机构的工作责任，对超概项目一律查清原因先行追责到位再履行相关手续。

    主任、各位副主任、秘书长、各位委员，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于湖南工作、审计工作的重要讲话重要指示批示精神，全面依法履行审计监督职责，自觉接受市人大的监督，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。